山东淄博铁英钢铁有限公司环境污染纠纷案
一、案件介绍
2005年11月16日，中国环境保护联合会环境法服务中心收到山东省淄博市铁山社区居民反映淄博铁英钢铁有限公司环境污染的请愿书(案件由总局信访办移送)。据上访方称，2003年底，淄博铁英钢铁有限公司在铁山小区以北不到100米的地方投资建设了一座炼铁厂。2004年6月，工厂在没有任何环保程序的情况下投入运行。工厂投产后，对居民造成了严重的噪声和粉尘污染。居民多次(20多次)请愿寻求解决方案，但迄今未能如愿。因此，他们决定采取法律措施起诉淄博铁英钢铁有限公司，并请求中国环境保护联合会给予支持。
根据信访当事人反映的情况，自2006年3月起，中国环境保护联合会环境法服务中心已派专人到山东省淄博市铁山社区进行实地调查，并确认以下事实：
1.淄博铁英钢铁有限公司确实是一个未经环保审批的违法建设项目(年产50万吨氧化球团矿和自营300立方米高炉炼铁项目分别于2003年4月获得山东省经贸委和淄博市经贸委批准，2003年8月开工建设，2004年7月投产，未获得项目环境影响评价报告批准)。
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2.淄博铁英钢铁有限公司距离铁山小区不到100米，远低于《钢铁厂卫生防护距离标准》规定的1000-1400米卫生防护距离。
3.淄博铁英钢铁有限公司高炉设计生产标准低于国务院办公厅等部门转发的《关于制止钢铁电解铝水泥行业盲目投资若干意见的通知》(国办发〔2003〕103号)规定的钢铁投资建设项目最低条件，属于限制淘汰范畴。
4.企业投产后排放的烟尘、噪声、粉尘等污染严重影响了铁山居民的正常生活和健康。
5.钢铁工业项目环境影响评价由国家环保总局审批。该项目未经环评已投入运营，确实是未经批准的违法项目。淄博市环保局以“建设项目未通过环境影响评价审批，擅自开工建设”为由对铁英钢铁有限公司进行处罚(立字〔2004〕034号)，并于2005年11月24日下发了《发〔2005〕123号通知》。但到目前为止，工厂的环保状况并没有发生显著变化。
根据上述事实，中国环境保护联合会环境法律服务中心支持铁山社区居民对淄博铁英钢铁有限公司提起民事诉讼，请求法院责令被告铁英钢铁有限公司立即停止侵权行为，排除妨碍，赔偿损失。但当地法院根据《最高人民法院关于人民法院受理共同诉讼案件问题的通知》(法[2005]270号)和《山东省高级人民法院新类型、敏感、疑难案件受理意见（试行）的规定》的相关内容设置障碍受理，延误立案，未出具书面驳回裁定。
为了妥善解决案件审理过程中遇到的瓶颈，2006年11月8日，工商联致函山东省高级人民法院，建议山东省高级人民法院积极采取协调措施，妥善解决常本峰等878人诉淄博铁英钢铁有限公司环境污染纠纷案未立案的问题.截至目前，山东省高级人民法院尚未作出任何答复。
山东淄博铁英钢铁有限公司环境污染案是中国环境保护联合会受理的典型案例，暴露了我国环境权益保护实践中的法律问题。环境权保护在工作实践中遇到法律瓶颈，尤其是在基层维权中
最高人民法院的这一司法解释对办理共同诉讼作出了较为明确的规定，有利于指导各级法院根据我国司法实践的需要开展办理共同诉讼的具体工作，符合《最高人民法院关于人民法院受理共同诉讼案件问题的通知》关于共同诉讼程序的规定，有利于司法统一和法治框架内和谐社会的构建。法治制度本身的完善对和谐社会的构建起着积极的推动作用。各级法院在处理环境侵权案件时，也要响应国家构建和谐社会的方针和目标，在法治国家层面上实现经济、社会和环境的和谐发展。
但就环境权保护的具体情况而言，《民事诉讼法》第6条明确规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，都有权利对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告；《环境保护法》第5条规定，任何单位和个人都有保护水资源的责任，并有权对水环境污染进行监督和举报；《水污染防治法》第5条规定，任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告；《大气污染防治法》第9条规定，任何单位和个人都有保护环境的义务，并有权对固体废物等造成环境污染的单位和个人进行检举和控告。这些法律规定使得环境侵权民事诉讼中的原告更加广泛。从铁英环境污染案反映的环境权保护的具体情况来看，环境侵权诉讼原告具有广泛性、集体性和弱势性的特点。因此，我们认为山东淄博铁英环境污染案应当以共同诉讼而不是单独诉讼的方式受理。由于环境侵权特有的地域性和地域性，原告的集体性非常明显。受害者往往处于弱势地位，很难在经济上对抗强大的加害者企业或政府公用事业，受害者人数往往较多，尤其是加害者占多数时，传统程序难以适应环境侵权诉讼。大多数受害者的重大污染损害案件往往发生在集体诉讼中，因此环境侵权民事诉讼中的原告具有群体性特征。
根据《固体废物污染环境防治法》第五十三条：一方或者双方为两个以上的，其诉讼标的共同，或者诉讼标的同类，人民法院认为可以合并的
但该司法解释中规定，“当事人一方或双方人数众多的共同诉讼，依法由基层人民法院受理。受理法院认为不宜作为共同诉讼受理的，可分别受理”，赋予各级法院把共同诉讼案件分案处理的自由裁量权，这种案件处理倾向并未考虑到环境侵权原告的广泛性、团体性、弱势特点，在处理环境侵权案件时不能有效保护受害者的环境权益，并可能导致浪费司法成本、降低司法效率。
环境诉讼不适宜完全用直接经济尺度来测量，环境诉讼的收益包括：因环境公益诉讼的进行而对环境公共利益、长远利益的维护；公众环境权的保障；正义的伸张和社会公德的倡导；对环境侵害行为的预防和抑制；国家法律尊严和权威的回复与肯定等。因此，环境诉讼活动因为获取环境公共利益的维护、公众环境权的保障而具有较高的伦理价值、社会价值等等非常重要的价值因素。
对于环境侵权做出有利于共同诉讼的规定，符合党中央在《决定》中提到的“坚持司法为民、公正司法，推进司法体制和工作机制改革，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，发挥司法维护公平正义的职能作用”的要求，有利于公民环境权益的维护。
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为此，中华环保联合会向最高人民法院发送了法律建议书，建议最高人民法院以司法解释的形式为环境维权做出有利规定，为环境维权的共同诉讼创造必要的法律基础。环境案件共同诉讼制度的建立将极大地推动我国诉讼法治建设和环境法治建设，对我国公众环境权益的保障具有极为重要的意义。
2、《山东省高级人民法院新类型、敏感、疑难案件受理意见（试行）》关于环境立案规定的合法性和合理性探讨
（1）对于此规定的合法性讨论
按照全国人大常委会1981年6月《关于加强法律解释工作的决议》的规定，有权制定司法解释的主体只能是最高人民法院和最高人民检察院。《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》中规定，各省、自治区、直辖市高级人民法院可以依照民事诉讼法第十九条第（二）项、第二十条的规定，从本地实际情况出发，根据案情繁简、诉讼标的金额大小、在当地的影响等情况，对本辖区内一审案件的级别管辖提出意见，报最高人民法院批准。
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该规定明确提出各高院只能对于级别管辖提出意见，对于是否属于立案范围不能自行做出规定。而《山东省高级人民法院新类型、敏感、疑难案件受理意见（试行）》中规定：“对于法院受理后执行难度较大，由党委政府处理更利于矛盾化解的案件，可以不予受理，但应与相关部门做好协调工作，妥善化解矛盾”、“慎重把握敏感案件的受理时机，追求法律效果与社会效果的最佳统一，防止个案立案不当引起工作被动”、“对群体性诉讼事实统一、请求近似、当事人众多时，应化整为零，分案处理，尽量降低当事人的诉讼风险和费用，减轻压力”等倾向于不立案的规定，并未按照法律规定就级别管辖做相关规定，违反了我国关于司法解释效力的立法限制。从山东省高院规定的具体内容上看，其未能正确领会《最高人民法院关于人民法院受理共同诉讼案件问题的通知》的根本宗旨，具体细则也与最高院解释的根本精神相冲突，不能有效执行最高院的工作指示，也不利于维护全国司法工作的权威性和统一性。
（2）对于此规定的合理性讨论
作为地方法院，在开展具体工作的时候尤其要克服地方保护思想，努力实现经济与环境协调发展。对于基层环保工作而言，法律公正是最后的权利救济，没有环境司法公正，任何其它环境权利的救济途径都将没有必要的、根本的保障。
公民的环境权益有赖于司法的公平、公正，环境诉权更是公民环境权的最基本权利。而《山东省高级人民法院新类型、敏感、疑难案件受理意见（试行）》中诸如“对于法院受理后执行难度较大，由党委政府处理更利于矛盾化解的案件，可以不予受理，但应与相关部门做好协调工作，妥善化解矛盾”、“对群体性诉讼事实统一、请求近似、当事人众多时，应化整为零，分案处理，尽量降低当事人的诉讼风险和费用，减轻压力”等规定，是迫于当地政府的政治压力、破坏司法独立、在环境与经济发展的关系上背离了中央关于科学发展观的政策导向的规定。从具体内容上看，该意见对于环境共同诉讼具有明显的不予立案倾向。作为地方法院，应该以事实为根据、以法律为准绳，实现经济与环境协调发展，而不应一味地回避问题。
在国家一再强调要建立环境友好型社会的形势下，如果地方法院迫于某种暂时的压力，不予受理或者消极抵制共同诉讼的诉权成立，必然会使环境污染受害者的权益无法得到应有救济，这无疑助长了当地政府及相关企业忽视环境保护、甚至以牺牲环境来求得经济的暂时发展的风气，这种有保护地方利益倾向的规定是与经济与环境和谐发展的法治环境格格不入的，是与中央坚持创建环境友好型社会的精神相违背的，也是与最高人民法院一贯以来坚持的司法为民、公正司法、发挥司法维护公平正义的职能作用、建设公正、高效、权威的社会主义司法制度的基本精神相冲突的。
根据法律规定，最高人民法院对下级地方法院的工作应予以指导和监督。对此，中华环保联合会特以法律建议书的形式提请最高人民法院对于山东省高级人民法院因《山东省高级人民法院新类型、敏感、疑难案件受理意见（试行）》的规定致使山东淄博铁鹰钢铁有限公司污染受害者的环境权益被排除在法律救济之外、公民环境权益受到严重损害的问题予以监督。
3、对于如何避免法院违反法定程序拒不立案的方法探讨
《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》中规定：“起诉不符合受理条件的，人民法院应当裁定不予受理。立案后发现起诉不符合受理条件的，裁定驳回起诉。不予受理的裁定书由负责审查立案的审判员、书记员署名；驳回起诉的裁定书由负责审理该案的审判员、书记员署名。裁定不予受理、驳回起诉的案件，原告再次起诉的，如果符合起诉条件，人民法院应予受理。”
《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十二条规定：“人民法院收到起诉状或者口头起诉，经审查，认为符合起诉条件的，应当在七日内立案，并通知当事人；认为不符合起诉条件的，应当在七日内裁定不予受理；原告对裁定不服的，可以提起上诉。”
该案中法院在做出不立案的事实决定后拒不出具书面证明，使得起诉人的诉权得不到应有的保障，严重的侵害了当事人环境诉权。对此现象，对可供参考的权利救济途径探讨如下：
（1）向检察机关举报。
《民事诉讼法》规定：人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。最高检在《关于做好中华人民共和国民事诉讼法实施工作的通知》也明确提出检察机关对于民事诉讼法的监督执行作用：检察机关认真履行好这一职责，对于保证国家民事法律的统一正确实施，充分发挥检察机关在国家政治、经济生活中的作用，不断完善具有中国特色的社会主义检察制度，具有重要意义。民事诉讼法是国家的基本法律之一。它的正式颁布实施，有利于进一步保障公民、法人的合法权益，维护社会稳定，促进社会主义有计划商品经济的发展，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。坚持依法办事，切实履行对民事审判活动的法律监督职责。所以，对于当地法院违反法律规定拒不出具不立案决定书的现象，可以求助于当地检察机关，促使其依照法律规定进行民事诉讼法的执行监督。
（2）求助于当地人大机关、当地新闻媒体。
依照《中华人民共和国宪法》，各级法院对各级人民代表大会负责并报告工作。各级人大对本级法院行使监督权力。人民代表大会是广大群众利益的忠实代表，也是国家的权力机构，集中代表全国人民行使人民群众的代议权、管理权、监督权。在我国立法、行政、司法相对独立的体制下，人民代表大会、人民代表大会常务委员会可以依照《宪法》赋予的权力规定对于本级法院行使监督权。向当地人大机关反应法院违法不立案的情况，可以促成人民利益代表机构对其进行相关的处理或纠正，从而维护当事人的诉权。求助于当地新闻媒体则可以利用法治国家中法治文化的影响，促使当地法院在公众法律意识的舆论压力下做出合法的诉权处理决定。
（3）实行立案登记制度。
现行民事诉讼法规定了立案审查程序，经审查符合起诉条件的，才予以立案受理。这一规定致使一些当事人被排除在司法程序之外，加剧了起诉难度。现代法治文明的国家一般都实行立案登记制。只要当事人向法院提起诉讼，提交了符合要求的起诉状，法院无需进行审查，应当立案登记，这就从起诉程序上解决了起诉难的问题，保障了当事人的诉权。
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目前，《民事诉讼法建议稿》在继规定起诉状应当记明事项的第290条之后，第291条提出：“人民法院对于符合前条规定的起诉应当登记，不得拒收当事人的起诉状。”因此，建议稿中取消了立案审查这一规定，代之以立案登记。
采用立案登记制度之后，对于诉讼解决请求人的滥诉的担心是不必要的，没有任何当事人会随意起诉，因为卷入诉讼将给他带来沉重负担，是不得已而为的。而且对于滥诉没有必要存在制裁措施，因为滥诉人将承受诉讼费用以及诉讼所自然消耗的时间和精力等。
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三、关于环境案件立案问题的延伸：对于在环境公益诉讼制度下NGO在环境诉讼中角色定位的讨论
环保NGO作为非政府组织，是人民团体利益的代表者。在现行的起诉人需具有直接权利、义务关系的《民事诉讼法》的规定下，NGO在诉讼参与上的作用十分有限。因为被排斥在诉权所有人的范畴之外，NGO在民众的环境诉讼中只能做起诉人的协调、辅助、法律支持工作，例如提供环境法律咨询、协调志愿者律师的配置、普及环境法律常识等事务。而对于环境污染这一群体性、广泛性、集团性、复杂性的诉讼类别，如果处在国家法律支持公益诉讼的条件下，环保NGO才能真正发挥环保社团所应有的优势作用。
1、对于环境公益诉讼的探讨。
我国环境公益诉讼立法的必要性毋庸质疑，通过改革开放以来的法律实践和近几年理论界的研究，大家对环境公益诉讼立法现在已是翘首以待，呼之欲出。
（1）理论准备日趋成熟。当环境公益的维护日益成为主流社会价值时，迫切要求赋予一定的主体以权利来实现对环境公益的保护，这种权利就是我们所说的“公众环境权”。特别是政府机关侵害了环境公共利益时，为有效地维护公众环境权，要求我们在法律上必须有所突破，赋予公众提起环境公益诉讼的权利。虽然现行法律仅限于规定国家的环境管理权力和公民的环境保护义务，但学界就创立公众环境权已基本形成共识。国家或政府作为受托人对于环境资源依法行使所有权和环境行政管理权，承担环境保护的义务。如果国家或政府滥用权力或损害受托人的利益，公民可以主张权利。
（2）法律依据基本到位。从国内法来看，环境公益诉讼立法有其法律依据。我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人
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